Глава IV. Государственно-монополистическое регулирование экономики

1. Причины, цели и аппарат государственного вмешательства в экономику

Вследствие исторически обусловленной слабости итальянского капитализма, больших трудностей и противоречий в развитии экономики, а также неблагоприятного положения Италии в мировом хозяйстве вмешательство государства в экономическую жизнь всегда было широким и активным после объединения страны в 1861 г. После второй мировой войны вторжение государства в экономику постоянно расширялось и углублялось, приобретая все новые формы и направления, что было связано в значительной мере с недостатком предприимчивости у частного капитала. Журнал "Мондо экономико" в августе 1976 г. отмечал, что "расширение государственного вмешательства в экономику в подавляющем большинстве случаев происходило вследствие неспособности частного капитала учитывать и удовлетворять требования развития национального рынка, технологии и организации производства"¹.

В 40-х годах государство было вынуждено проводить широкие операции по спасению от банкротств огромного количества компаний и монополистических групп и осуществлять реконверсию их производственной деятельности. Это сопровождалось большими ассигнованиями на такие мероприятия из государственного бюджета, которые привели в конечном счете к огосударствлению оздоровляемых компаний и групп. На рубеже 40 - 50-х годов неспособность крупного частного капитала решить своими силами коренные проблемы индустриализации страны поставила перед государством задачу самому взяться за решение этих проблем. Оно разработало и осуществило ряд отраслевых (в металлургии, нефтехимии и др.) и региональных (в отношении Юга) программ развития, создало ЭНИ, Кассу Юга, ряд специальных кредитных институтов, ставших важными инструментами его воздействия на экономику.

В 50 - 60-х годах острота экономических и социальных проблем Италии принудила государство разработать и выдвинуть общенациональные среднесрочные программы экономического развития ("схема Ванони", "план Пьеррачини"). Хотя практическая реализация этих программ была по существу "спущена на тормозах", они активизировали разработку принципов национального экономического программирования, рассматриваемого как действенное средство решения наиболее жгучих проблем страны. В начале 60-х годов потребности индустриального развития и требования демократических кругов поставили государство перед необходимостью национализировать электроэнергетическую промышленность. Наконец, экономический кризис 1974 - 1975 гг., а также последовавшие за ним длительная депрессия и глубокий финансовый кризис вызвали необходимость нового вторжения государства в экономику с целью реконверсии и реструктуризации ряда отраслей промышленности, спасения от банкротств и оздоровления большого количества крупных компаний и монополистических групп, прежде всего через государственные банки и кредитные институты^*. "Формы, в которых происходит в Италии все более расширяющееся вмешательство государства в экономическую и общественную жизнь,- отмечалось в декабре 1978 г. в тезисах ЦК ИКП к XV съезду партии,- схожи с теми, которые наблюдаются во многих других развитых капиталистических странах. Однако у нас государство приобрело и некоторые отличительные черты: во-первых, это исключительный, чрезвычайный размах его прямого участия в процессе производства; во-вторых, многие проявления его деятельности являются плодом давления демократических и народных сил"².

^* (См. главу III.)

В нынешних экономических и социально-политических условиях Италии вмешательство государства в экономику не сводится к тому, чтобы содействовать развитию отдельных монополистических объединений и получению высоких прибылей теми или иными группами буржуазии. Его основная цель состоит в том, чтобы обеспечивать преемственность, непрерывность процесса капиталистического воспроизводства во имя сохранения и консолидации капиталистической системы хозяйства в целом.

Преследуя эти стратегические цели, итальянское государство в своей экономической и социальной деятельности часто приходит в противоречие и столкновение с интересами не только трудящихся, но и отдельных кругов буржуазии, в том числе монополистической, устремления которых идут вразрез с его задачами. Поскольку экономические и социально-политические требования различных классов и групп населения резко расходятся и противоречат друг другу, государство для достижения своих целей использует практику классового маневрирования и посредничества, не пренебрегая, конечно, методами преследования и подавления тех, кто решительно восстает против самой капиталистической системы в Италии.

По мере повышения роли и значения государства в хозяйственной жизни его разнообразная деятельность определялась не только и не столько общенациональными экономическими и социальными потребностями, сколько узкими партийно-групповыми и корпоративными интересами тех политических и экономических сил, которые держат в своих руках государственную власть. Такие явления привели в 70-х годах к серьезным нарушениям в функционировании экономических органов и служб государства, которые отрицательно сказались и на уровне эффективности их деятельности, и на тенденциях развития национальной экономики.

С изменениями в хозяйственных и социально-политических условиях страны экономические и политические силы, стоящие у власти, меняли направления, формы и характер государственного вмешательства в экономическую жизнь. В течение длительного периода, отмечал в декабре 1981 г. журнал "Критика марксиста", влиятельные круги ХДП подчеркивали, что несоответствие частного накопления капитала производственным потребностям страны принуждало государство непосредственно выполнять "органическую роль" в процессе формирования капитала. Но в течение 70-х годов эти круги выступили за демонтаж и реприватизацию сложившихся государственных систем управления экономикой, настойчиво требуя чисто рыночного направления ее развития³.

Однако этот неолибералистский поворот, совершенный вслед за провозглашением монетаристского курса в Англии и США, натолкнулся на серьезные препятствия, связанные с общими экономическими и социально-политическими условиями, а также тяжелым финансовым состоянием большинства крупных частных компаний. Такое положение настоятельно требовало не свертывания, а, наоборот, дальнейшего расширения и углубления государственного вмешательства в экономику, без которого она просто не в состоянии функционировать. Поэтому в Италии в 70 - 80-х годах на фоне непрекращающихся дебатов об ограничении экономических функций государства и возрождении рыночной экономики происходило дальнейшее вмешательство государства в хозяйственную жизнь; рос аппарат государственного воздействия на экономику, увеличивались финансовые и материальные ресурсы, которыми он оперировал. Доля государственного сектора (центральные и местные органы власти, система социального обеспечения и страхования и другие правительственные учреждения) в использовании национального дохода страны повысилась с 29 % в 1951 г. до 34 % в 1960 г., 42 % в 1970 г., 52 % в 1976 г. и 58 % в 1981 г.⁴

Необходимо, однако, иметь в виду, что помимо различных правительственных органов и учреждений государство контролирует разветвленные и мощные системы государственных компаний и кредитно-банковских предприятий, располагающие финансовыми средствами, равными примерно тем, которыми оперируют правительственные органы и учреждения. Поэтому возможности государства воздействовать на экономическую жизнь значительно шире тех, которыми оно располагает на основе государственного бюджета.

Вследствие неуклонного расширения государственного вмешательства в экономику на протяжении всех послевоенных лет в Италии постоянно развивалась и усложнялась система государственных учреждений, призванных контролировать, регулировать и стимулировать хозяйственное развитие страны, преодолевать возникающие в нем диспропорции и противоречия. К началу 80-х годов эта система состояла из огромного количества разнообразных органов государственного воздействия на экономику, которые связаны между собой сложными узами финансовых, политико-бюрократических, иерархических, групповых и иных отношений. Она подразделяется на несколько крупных, вполне определенных составных частей: 1) центральный правительственный аппарат хозяйственного управления страной, обросший многочисленными правительственными и полуправительственными учреждениями; 2) областные и местные органы экономического руководства страной с соответствующей быстро расширяющейся системой предприятий и учреждений; 3) государственные предприятия.

В центре этой системы государственных органов находится правительство, являющееся в принципе решающей директивной, направляющей и контролирующей инстанцией, которая сама в преобладающей степени зависит от парламентского большинства и постоянно меняющегося соотношения партийно-политических сил. Правительство - это прежде всего система министерств и ведомств. В отличие от большинства капиталистических стран, в том числе крупных, в которых имеются комплексные министерства, в Италии наряду с большим количеством отраслевых министерств существует еще несколько общехозяйственных финансово-экономических министерств и ведомств, играющих решающую роль в деятельности правительства: министерства бюджета и экономического программирования, финансов, казначейства, государственных участий, а также несколько ведомств при министрах без портфелей и межминистерских комитетов (по программированию экономики и промышленности, развитию Юга и т. д.). Эти комитеты, в которых заседают министры и статс-секретари от нескольких ведомств, являются практически мини-правительствами специального назначения. Многочисленные правительственные органы поделили между собой сферу государственных финансов и экономической политики, создав в ней бесконечные межведомственные барьеры.

При каждом министерстве действуют периферийные органы, исполняющие расчетно-бухгалтерские, налоговые, таможенные, контрольно-наблюдательные и прочие функции в провинциях и коммунах; коллегиальные - различные советы по конкурсам, государственным заказам и подрядам, контролю и наблюдению над деятельностью государственных и частных предприятий и учреждений. Государственные комитеты и комиссии (по кредиту и сбережениям, государственному долгу, денежному обращению, движению валюты и цен, научным исследованиям и т. д.) выполняют самостоятельные функции по хозяйственному руководству страной.

Еще более важную роль в регулировании экономики выполняют автономные предприятия, которые представляют собой крупные государственные учреждения: одни такие, как автономные предприятия государственных полезных дорог, почты, телефонной связи и лесного хозяйства, социального обеспечения и страхования, охватывают своей деятельностью целые отрасли экономики и оперативно управляют ими; другие автономные предприятия (Касса Юга, предприятие по регулированию рынков сельскохозяйственных продуктов и т. д.) выполняют чисто регулирующие функции в экономике.

В категорию предприятий и учреждений "под наблюдением" входят специальные государственные кредитные институты, головные предприятия государственных объединений (ИРИ, ЭНИ, ЭФИМ и т. д.), банки публично- правового характера, а также большая группа экономико-статистических, научно-исследовательских и информационных учреждений. В большинстве своем это крупные государственные предприятия, пользующиеся значительной самостоятельностью от правительства.

Периферийные и коллегиальные учреждения, а также упомянутые комитеты и комиссии представляют собой типичные государственно-административные, правительственные органы, которые находятся полностью на финансировании из государственного бюджета и являются непосредственным продолжением и прямым дополнением правительственного аппарата, выполняя на периферии или в отдельных областях деятельности присущие ему функции. Что касается автономных государственных предприятий и предприятий "под наблюдением", то в большинстве случаев это неправительственные государственные хозяйственные органы, наделенные правами юридических лиц и финансовой самостоятельностью. Помимо ассигнований из государственного бюджета они сами привлекают финансовые средства путем эмиссии облигаций и получения банковского кредита.

Вследствие падения эффективности деятельности административного аппарата в условиях постоянного расширения государственного вмешательства в экономику со второй половины 60-х годов довольно отчетливо проявилась тенденция к дальнейшему усилению самостоятельности и независимости многих неправительственных государственных хозяйственных органов ("автономных" и "под наблюдением"). Они стали все более подменять различные министерства и ведомства в выполнении их непосредственных функций по руководству и определению общих тенденций развития национальной экономики и ее отдельных отраслей. Наряду с количественным ростом таких учреждений и предприятий в 70-х годах увеличился их удельный вес и значение в экономической деятельности государства. В этом отношении Италия существенно отличается от других капиталистических стран, в которых правительственные органы и учреждения абсолютно преобладают над неправительственными.

Характеризуя положение, сложившееся в государственно-административном аппарате, журнал "Политика эд экономна" отмечал в июне 1977 г., что ему свойственны "все усиливающееся дробление и смешение компетенций, парализующее расслоение ведомств и органов, усиление их вертикального и отраслевого строения, углубление разобщенности и обособленности бюрократических и корпоративных образований, которые борются между собой и не подчиняются каким-либо формам координирования их действия". Журнал добавляет, что такое состояние государственно-административного аппарата - "одна из причин низкой эффективности его деятельности и провала попыток ввести в Италии экономическое программирование в 60-х годах"⁵.