4. Областные и местные органы руководства экономикой

В связи с проявившимися признаками дезорганизации государственно-административного аппарата и снижением уровня эффективности его деятельности, а также общим ухудшением тенденций хозяйственного развития страны с конца 60-х годов демократические партии, профсоюзы и общественные организации развернули широкую борьбу за преодоление складывавшейся неблагоприятной ситуации. Один из путей, который вел к достижению такой цели, состоял в том, чтобы принудить правящие круги осуществить децентрализацию государственно-административного аппарата, создание органов областного самоуправления и через них добиться общей глубокой перестройки и оздоровления государства, коренного изменения методов хозяйственного руководства страной.

Итальянская конституция содержит четко сформулированные положения (ст. 117, 118) о децентрализации государственной власти и создании органов областного самоуправления (парламентов - ассамблей и правительств - джунт). Но такие областные органы власти учреждены под давлением правых сепаратистских и антидирижистских движений только в пяти областях: Сицилии, Сардинии, Балле д'Аоста, Тренто и Фриули-Венеции-Джулии, которым в 1947 - 1948 гг. была предоставлена "автономия специального статуса". Остальные 15 областей были лишены автономии и управлялись из Рима центральным правительством через назначаемых им префектов. Иными словами, но окончании второй мировой войны в Италии в основном сохранился строго централизованный государственно-бюрократический аппарат, сложившийся после национального объединения страны в 1861 г. и значительно усиленный в период фашизма.

В результате выступлений демократических сил правительство вынуждено было в 1970 г. принять в парламенте закон № 281 о предоставлении 15 областям "автономии обычного (ординарного) статуса", создании в них органов областного самоуправления и провести в том же году выборы этих органов всеобщим тайным голосованием. Вопрос о передаче центральным правительством прав и функций областным органам власти и о сферах их компетенций должен был решить особый закон.

В дофашистский период и первые послевоенные годы регионализм опирался главным образом на крестьянство и мелкую буржуазию, прежде всего Юга, носил отчетливо выраженный консервативный характер и был направлен на усиление местного партикуляризма, против централизованного государственного вмешательства в экономическую жизнь на местах. В 60 - 70-х годах регионализм приобрел новые черты. Стимулируемый левыми силами, он стал опираться в основном на городские слои Севера, был прямо связан с обостряющимися проблемами противоречивого развития промышленности и неудержимого роста городских агломераций и направлен на демократизацию государственно-административного аппарата и рационализацию его вмешательства в экономику с целью реорганизации производственного аппарата и общего оздоровления хозяйственной жизни. Поэтому в центре борьбы левых партий за автономию и контроль над областными и местными органами в указанные годы стояли по преимуществу экономические проблемы.

В соответствии с законом № 281 "Об административной реформе" областные ассамблеи и джунты были созданы в 1970 г., но закон об их правах и компетенциях не был разработан и принят. Ввиду ухудшения положения страны и назревания кризиса 1974 - 1975 гг. возникшие органы власти должны были оперативно решать вставшие перед ними конкретные проблемы хозяйственной и социальной жизни на местах. Но они не получили от Рима положенных им полномочий, материальных и финансовых средств и поэтому столкнулись с большими трудностями в своей деятельности.

В результате между центральными и областными органами власти назрел конфликт. Центральное правительство использовало факт закономерно возникших дефицитов и больших пассивных остатков^* в областных бюджетах в качестве предлога для обвинения областных собраний и джунт в некомпетентности и дальнейшей отсрочки передачи им необходимых прав и средств.

^* (Пассивные остатки - это финансовые средства, выделенные областным и местным органам, но в действительности не перечисленные из. Рима и не заприходованные в их бюджетах.)

Радикально-демократические, иногда прогрессивные черты, проявившиеся в позициях и в линии поведения подавляющего большинства областных ассамблей и джунт, послужили причиной не укрепления этих органов, а, наоборот, дальнейшего осложнения их и без того тяжелого положения. Лидеры христианско-демократической партии и правительства пришли к выводу, что создание органов областного самоуправления и их независимая линия поведения таят в себе серьезную угрозу не только основам сложившейся структуры государственно-административного аппарата, но также системе власти ХДП, экономической и социальной политике ее правительства. Учитывая эти обстоятельства, они сделали ставку на саботаж исподволь и подрыв органов областного и местного самоуправления путем всемерного ограничения их прав и положенных им финансовых средств.

Убедительным примером мер, предпринятых правительством, чтобы урезать права областных и местных органов власти, явилась реформа налоговой системы 1974 г., с помощью которой правительство узурпировало часть местных налоговых поступлений.

Упорное стремление ХДП и правительства лишить областные органы власти положенных им прав и финансовых средств и включить их в существующую институциональную и экономическую структуру централизованного государственно-административного аппарата, не меняя его по существу, было чревато дальнейшей деградацией этого аппарата. В Риме решительно отказывались рассматривать областные ассамблеи и джунты как самостоятельные органы хозяйственного и политического руководства страной, призванные радикально изменить структуру и механизм функционирования всего государственно-административного аппарата. Наоборот, там воспринимали их только как дополнительные бюрократическо-административные придатки к центральному правительственному аппарату, реализующие на местах решения, принимаемые в столице, без права самостоятельных действий. Поэтому областные органы фактически превратились в новые крупные потребители текущих государственных расходов, бремя которых для массы налогоплательщиков еще больше возросло. В конечном счете произошло чисто количественное, без соответствующих качественных сдвигов расширение государственно- административного аппарата с усилением в нем центробежных тенденций. Конечно, эти явления снизили его возможности воздействовать на экономическое развитие страны.

Консервативная линия поведения правительств, возглавляемых демохристианами, вызвала глубокое недовольство общественности на местах. Это обстоятельство явилось одной из важнейших причин резкого падения (с 40 до 37 %) числа голосов, поданных за ХДП в июне 1975 г. на очередных общенациональных выборах областных и местных органов власти. Только после этого правительство представило в парламент законопроект "О передаче прав и функций областным органам" (который должен осуществляться через правительственные декреты). Он прошел через обсуждение в различных парламентских комиссиях с их сильным демократическим представительством, подвергся там серьезным позитивным изменениям и к моменту утверждения его палатами парламента приобрел характер важного законодательного документа, предусматривающего серьезные демократические преобразования в структуре и в механизме функционирования государственно-административного аппарата.

Закон № 382 предусматривал изъятие из компетенций министерств и передачу в сферу прерогатив областных органов власти преимущественное руководство на местах такими отраслями и сферами деятельности, как государственное жилищное строительство, общественные работы, общественный транспорт, сельское и лесное хозяйство, сфера обслуживания, кредитование мелкой промышленности и ремесла, медицинско-санитарное обслуживание, социальное обеспечение, культура, образование и туризм, защита окружающей среды. В правительстве был утвержден пост министра без портфеля по связям с областными органами и создана особая межобластная комиссия. Областные органы становились участниками выработки и проведения в жизнь экономического программирования. На основе рекомендаций коммунальных и провинциальных органов областные ассамблеи и джунты составляют программы экономического развития и бюджеты своих областей. Центральное правительство сводит их в национальную экономическую программу и государственный бюджет, утверждаемые парламентом, а затем спускает в области относящиеся к ним плановые установки вместе с соответствующими трансфертами (перечислениями финансовых средств) из государственного бюджета и координирует деятельность областных джунт. Примерно такие же координирующие функции областные ассамблеи и джунты выполняют в отношении провинциальных и коммунальных органов.

Однако "административная революция", о которой восторженно разглагольствовала правительственная пропаганда, не состоялась, поскольку за принятием упомянутого закона № 382 не последовали соответствующие правительственные декреты, которые должны были воплотить на практике отдельные его положения. ХДП и ее правительство и после принятия этого закона не отступили от своей тактики бесконечных проволочек, внутреннего выхолащивания и подрыва намеченных мероприятий. Мало того, их отказ предоставить областным органам положенные им права и средства приобрел теперь еще более упорный характер. Причины, в силу которых правящие круги Италии ужесточили свое сопротивление административной реформе, ни для кого в стране не являлись тайной. В конечном счете в основе этого упорства правительства лежали стремления консервативного руководства ХДП сохранить в незыблемости монополию этой партии на государственную власть, а также привилегии стоящих за ней социальных слоев и групп, которым серьезно угрожала административная реформа, особенно после выборов в июне 1975 г., приведших к заметному ослаблению па местах позиций ХДП.

Одновременно с ужесточением враждебности ХДП и правительства к административной реформе крепло и политически зрело в стране движение за областную автономию. В борьбе демократических сил за полное претворение в жизнь закона № 382 были достигнуты определенные успехи в период с июля 1977 по конец 1979 г., когда в стране существовало широкое парламентское большинство из пяти конституционных партий, в том числе ИКП.

По настоянию коммунистов и социалистов в совместную правительственную программу были включены положения, предусматривавшие важные меры финансово-организационного порядка в отношении областных и местных органов. Реализация, хотя и с задержками, этих положений привела к активному вовлечению областных и местных органов в хозяйственную жизнь, к повышению их престижa и значения в стране. В тезисах ЦК ИКП к XV съезду отмечалось, что "важные меры институциональной реформы и законы об экономическом программировании придали силу и новые функции областным органам власти, что повысило их участие в экономической и социальной жизни страны и положило начало обновлению государства"¹⁹.

Журнал "Мондо экономико" в сентябре 1979 г. писал: "Как можно было предвидеть, народившиеся областные органы с большим успехом выявляют сложившееся положение и умело избирают инструменты своей деятельности по перестройке промышленности... Они все больше заполняют пробелы, возникшие в прошлом вследствие несовершенства государственных институтов, и не ограничиваются вмешательством в кризисные, взрывоопасные ситуации, а учитывают весь комплекс проблем экономического развития областей"²⁰.

Однако предпринятые левыми партиями усилия по завершению административной реформы и большая активность многих областных органов власти не привели к решительным изменениям их отношений с центральным правительством и улучшению условий их функционирования вследствие продолжающегося упорного противодействия сил централизма и бюрократии всяким позитивным изменениям в государственно-административном аппарате.

В документе ИКП "Материалы и предложения к программе экономической и социальной политики и управления хозяйством", опубликованном в декабре 1981 г., сказано: "С созданием системы областных органов власти предполагалось осуществить радикальное изменение методов деятельности центральных органов власти, механизмов принятия решений и контроля над ними. Но такая цель еще не достигнута, и областные органы с самого начала выполняют подчиненную роль, что привело к падению их значения и парализованию деятельности. Роль областного самоуправления низведена к ограниченным консультативным функциям, а его вклад в национальное экономическое программирование - к участию в посреднических финансовых органах. Программы же областного развития все больше превращаются в инструменты перераспределения на местах выделяемых сверху финансовых ресурсов. Центр жестко ограничивает ассигнования областным и местным органам, создавая в их бюджетах большие пассивные остатки. В силу этого комплекса причин областные ассамблеи и джунты не в состоянии дать позитивный ответ на настойчивые требования общественности о расширении их участия в государственно-административном аппарате и повышении его эффективности"²¹.

Иными словами, в начале 80-х годов положение органов областного и местного самоуправления остается примерно таким, каким его хотели видеть консервативные политические силы страны. Усилия левых демократических кругов не дали пока больших результатов.

Финансовые ресурсы, которыми располагают областные и местные органы власти, источники их создания и направления использования показаны в таблице 26.

Таблица 26 Доходы и расходы областных и местных органов власти в 1980 г. (кассовые операции; в трлн. лир)

Источник. Banca d'Italia, Assemblea gencrale ordinaria, vol. 1. 1981 р. 192.

Перечисления центрального правительства и его экономических служб в счет текущих расходов и капитала областных и местных органов составили в 1980 г. 82,3 % общей суммы их доходов, что свидетельствует об огромной финансовой зависимости последних от центра. Об этом же говорит и тот факт, что джунты и муниципалитеты имеют скромные доходы (6,3% всех доходов) от налогов, которые узурпированы центральным правительством. Наиболее крупные статьи расходов областных и местных органов - оплата персонала (31%), перечисления по социальным выплатам населению (22%), а также прямые капиталовложения, кредиты и финансовая помощь местным предприятиям (25 %). Некоторое значение имеют также расходы на приобретение товаров и услуг (8%). Другие расходы играют подчиненную роль.

Данные приведенной таблицы свидетельствуют о том, что областные и местные органы власти располагают скромными финансовыми ресурсами в сравнении с теми, которые имеет в своем распоряжении центральный государственно-административный аппарат, и с этим обстоятельством связаны основные трудности в их деятельности.

Подобно тому как центральный правительственный аппарат оброс постоянно расширяющейся периферией разнообразных государственных и полугосударственных учреждений и предприятий, вокруг областных органов власти тоже возникли и ширятся системы местных предприятий, в которых воспроизводятся многие черты, свойственные финансово-экономическим службам правительства.

Задолго до образования органов областного самоуправления в Италии сложилась большая группа муниципальных предприятий, представляющих собой наиболее старую форму государственных предприятий (многие возникли еще в XIX в.). Одна их часть организована в форме акционерных обществ, в которых контрольные или более крупные пакеты акций держат местные органы власти, другая - в форме индивидуальных предприятий, полностью принадлежащих провинциальным и коммунальным властям. Основная их масса сосредоточена в городах и обслуживает коммунальное хозяйство и население. Капиталовложения муниципальных предприятий составили в 1978 г. 296 млрд. лир, в 1979 г. - 398 млрд., в 1980 г. - 667 млрд. и в 1981 г. - 820 млрд. лир, что было равно 4% всех государственных Капиталовложений. По данным на 1980 г., 40% своих капиталовложений они выделили транспортной системе, 23% - электроэнергетическому хозяйству, 16% - водоснабжению, 8,4% - газоснабжению²².

Помимо муниципальных предприятий к категории местных предприятий относятся также областные и межобластные финансовые компании, или холдинги, представляющие собой некоторое подобие, разновидность тех государственных холдингов (ИРИ, ЭНИ, ЭФИМ, ДЖЕПИ и т. д.), которые стоят во главе мощных государственных объединений общенационального характера. Их появление относится к периоду интенсивного развертывания движения регионализма во второй половине 60-х годов, когда в некоторых областях с сильным влиянием левых и автономистских сил (Эмилия, Умбрия, Тоскана и др.) провинциальные и коммунальные органы власти проявили инициативу создания на паевых началах финансовых обществ, призванных активизировать хозяйственную жизнь на местах. В 1972 г. насчитывалось 14 областных финансовых обществ с общей суммой активов 308 млрд. лир против 170 млрд. лир в 1968 г. После "административной реформы" 1970 г. число областных финансовых компаний значительно возросло. В дополнение к созданным раньше к 1977 г. возникло еще девять таких компаний с акционерным капиталом 57 млрд. лир и общей суммой активов более чем в 100 млрд. лир²³.

В начале 80-х годов 25 областных финансовых компаний достигли уже весьма внушительной финансовой мощи. Все они - акционерные общества с капиталом, в котором вклад джунт и муниципалитетов составляет большую или абсолютно преобладающую часть, и с административными советами, в которых решающее влияние имеют представители этих органов. Для укрепления своего финансового положения они получают также банковские кредиты, выпускают акции и облигации. Иначе говоря, в Италии в сфере влияния областных органов власти народилась и быстро развивается новая категория государственных предприятий, способная к дальнейшему наращиванию своей финансовой и экономической силы и влияния в экономике.

В соответствии с областными программами экономического развития финансовые компании предпринимают усилия по выявлению и производительному использованию местных природных, трудовых, экономических, финансовых и иных ресурсов, повышению уровня производства, дохода и занятости, а также преодолению противоречий и диспропорций в экономике областей. Для достижения таких целей областные финансовые компании действуют в нескольких направлениях. Следуя по пути общенациональных государственных холдингов (ИРИ, ЭНИ,- ЭФ ИМ и др.), они сразу же приступили к созданию дочерних обществ, образуя из них новые государственные группы, призванные стать активной силой хозяйственной жизни в отдельных областях. Расходы на создание дочерних обществ составили значительную часть активов финансовых компаний. Одновременно эти компании стали приобретать акции действующих местных предприятий. Среди них оказалось большое количество муниципальных обществ.

Через особые, зависимые от них агентства областные финансовые компании развернули деятельность по технической и финансовой помощи, консультациям местным, в первую очередь мелким и средним, предприятиям.

Во второй половине 70-х годов областные финансовые компании предприняли усилия по преодолению производственного застоя и финансового кризиса местных промышленных компаний. Они выступили в роли посредников между промышленными компаниями и банками с целью облегчения получения компаниями новых банковских кредитов. Под давлением местных политико-административных, профсоюзных и предпринимательских кругов ими проводились "спасательные операции" в отношении местных предприятий, находившихся на грани банкротства или в тяжелом положении, оказывалась им срочная помощь в форме предоставления кредитов, приобретения акций и т. д. Конечно, такие действия областных финансовых компаний предотвращали банкротства и поддерживали уровень занятости и доходов трудящихся, но ставили эти компании в тяжелое положение, поскольку не могли сколько-нибудь быстро покрыть дополнительно возросшие затраты. Известно, что областные джунты, являвшиеся главными инициаторами проведения "спасательных операций", сами сидят на голодном бюджетном пайке и не в состоянии оказать соответствующую поддержку своим финансовым компаниям.

В деятельности финансовых компаний наблюдаются определенные, чисто зональные различия, связанные с уровнем хозяйственной зрелости отдельных областей. На Севере областные финансовые компании направляют усилия на оказание местным предприятиям финансового, технического и иного содействия. Наоборот, в Центре, а также на Юге первоочередным для них является прямая помощь местным предприятиям в формировании их капитала, главным образом путем приобретения акций.

Тяжелые экономические условия, сложившиеся в Италии вскоре после образования большей части областных финансовых компаний, и ограниченность их финансовых возможностей, связанная решающим образом с дефицитностью бюджетов джунт и муниципалитетов, создали трудности в функционировании компаний в первые годы их существования, а это послужило предлогом для правительственной пропаганды обвинить их в неэффективности и убыточности. Однако левые, демократические круги страны положительно оценивают итоги деятельности областных финансовых компаний. Будучи ключевым элементом экономической системы областей и важным инструментом экономической политики в руках джунт и муниципалитетов, эти компании вносят свой вклад в решение экономических и социальных проблем на местах и в долгосрочном плане являются носителями тенденции к обобществлению производства.

70-е годы были периодом становления и укрепления в Италии новой административно-экономической системы - областных и местных органов хозяйственного руководства страной с соответствующими финансово-производственными службами, которые, несмотря на все трудности, вносят изменения в структуру и механизм функционирования не только государственно-административного аппарата, но также всего государственного хозяйства, оказывая позитивное влияние на хозяйственную и социально-политическую жизнь Италии.